1. Mở đầu

Nhận chìm chất thải và các vật chất khác ở biển đã và đang diễn ra ở nhiều nơi trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Các thống kê cho thấy đa phần các vật chất được nhận chìm ở biển là chất nạo vét từ khu vực bến cảng, luồng hàng hải. Theo báo cáo của các quốc gia khu vực Đông Bắc Đại Tây Dương, các quốc gia ở khu vực này hàng năm đã nhận chìm xuống biển khoảng 130 - 150 triệu tấn [1]. Trong giai đoạn 2008- 2020 tổng lượng vật chất nhận chìm của một số quốc gia điển hình như: Bỉ trên 450 triệu tấn, Đức trên 346 triệu tấn, Pháp trên 311 triệu tấn, Hà Lan trên 156 triệu tấn, Anh trên 130 triệu tấn,… cùng với một số quốc gia khác ở khu vực này. Bên cạnh đó, theo một báo cáo mới nhất thì Hoa Kỳ cũng tiến hành nạo vét trên 200 triệu m3 [2]. Ở khu vực châu Á, Trung Quốc cũng được xem là quốc gia tiến hành các hoạt động nhận chìm chất nạo vét, chất thải và các vật chất khác với số lượng lớn ở vùng biển của quốc gia này. Thậm chí, Trung Quốc cũng tiến hành các hoạt động nhận chìm chất thải ở khu vực xung quanh quần đảo Trường Sa của Việt Nam. Quốc gia này tiến hành nhận chìm khoảng 67 triệu tấn vật chất nạo vét hàng năm tại vùng biển của tỉnh Quảng Đông [3]. Hầu hết các khu vực biển nhận chìm ở khu vực Đông Bắc Đại Tây Dương và Hoa Kỳ đều nằm ở các khu vực vùng biển nội thủy hoặc lãnh hải. Bởi việc di chuyển thuận tiện hơn, chi phí thấp hơn, vật chất đó có tác dụng làm ổn định chất nền không gây ra hiện tượng bào mòn hoặc sạt lở đất liền do hoạt động nạo vét chất đáy gây ra.

Thực chất việc nhận chìm chất nạo vét không có quá nhiều ảnh hưởng xấu tới môi trường biển, tuy nhiên một số khu vực chất nạo vét của bến cảng, khu vực nhà máy hóa chất, chất nguy hại ở các dạng lỏng, rắn thì có những tác động xấu tới môi trường. Đồng thời, không chỉ có các chất nạo vét được nhận chìm mà các chất thải từ các ngành chế biến thủy sản, chất thải công nghiệp và các loại chất thải khác cũng được nhận chìm ở biển. Để kiểm soát các hoạt động này LC 72 và LP 96 yêu cầu đối với việc phân loại vật chất, đánh giá tác động môi trường, xác định tính chất, địa điểm nhận chìm và các yếu tố khác có liên quan để giảm thiểu mức thấp nhất những tác động của vật chất đó tới môi trường biển. Các quốc gia khu vực Đông Bắc Đại Tây Dương, Hoa Kỳ hay Trung Quốc đều là thành viên của LC 72 và LP 96. Những quy định của hai hiệp ước quốc tế này được coi là cơ sở cho việc các quốc gia hoàn thiện pháp luật về việc quản lý các hoạt động có liên quan tới nhận chìm vật chất ở biển. Trong khi đó, Việt Nam mặc dù mong muốn phát triển kinh tế theo định hướng bền vững nhưng chưa là thành viên của LC 72 cũng như LP 96.

2. Quy định của Công ước Luân Đôn 1972 và Nghị định thư 1996 về nhận chìm chất thải và các vật chất khác

Công ước Luân Đôn 1972 và Nghị định thư 1996 là thỏa thuận nhằm ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm biển bằng cách nhận chìm các chất thải xuống biển.

Hiện nay, 87 quốc gia là thành viên chính thức, 11 quốc gia tham gia kí kết [4]. Trong đó 48 quốc gia là thành viên chính thức và 4 quốc gia kí kết đối với LP 96 [5]. LC 72 là một trong những Công ước toàn cầu đầu tiên nhằm bảo vệ môi trường biển dưới tác động của các hoạt động của con người. LC 72 bao gồm 22 Điều và 3 Phụ lục. Phụ lục I là danh sách đen, đó là danh sách các chất thải bị cấm thải ra môi trường biển. Đặc biệt, danh mục chất thải bị cấm có chứa chất thải nhựa và các chất thải tổng hợp khó phân hủy khác trôi nổi hoặc tồn tại lâu dài trong môi trường biển. Phụ lục II là danh sách xám, đó là danh sách các chất thải có thể thải ra môi trường biển nếu được cơ quan có thẩm quyền cho phép. Phụ lục III quy định các yếu tố kỹ thuật chung trong việc xây dựng tiêu chí cấp giấy phép nhận chìm.

Theo Điều 3 (a), “dumping” có nghĩa là bất kỳ hành vi vứt bỏ có chủ ý trên biển chất thải hoặc các chất khác từ tàu thuyền, phi cơ, giàn di động hoặc các công trình nhân tạo khác trên biển và Điều 3 (b) quy định “dumping” không bao gồm việc thải chất thải phát sinh trong quá trình hoạt động bình thường của tàu thuyền, phi cơ, giàn di động hoặc các công trình nhân tạo khác trên biển và thiết bị của chúng,… [6]. Do vậy, cần phân biệt giữa quy định về thải rác tại Phụ lục V MARPOL 73/78 [7] và quy định về nhận chìm chất thải ở LC 72. Việc xả rác của tàu không thể bị nhầm lẫn với việc nhận chìm chất thải, vì Phụ lục V của MARPOL 73/78 quy định việc ngăn ngừa ô nhiễm môi trường do việc xả rác thải phát sinh trong quá trình hoạt động của tàu. Trong khi đó, LC 72 áp dụng cho việc sử dụng tàu, phi cơ, giàn di động để vận chuyển chất thải nhận chìm xuống biển.

Mục tiêu chính của Công ước là ngăn chặn việc nhận chìm chất thải không kiểm soát trên biển. Những hành vi nhận chìm chất thải xuống biển này có thể gây hại cho sức khỏe con người, động vật biển, sinh vật biển, tác động đến nghề cá, du lịch, có thể gây gián đoạn giao thông hàng hải và giao thông cảng. Công ước đã mở rộng phạm vi tới “tất cả các vùng biển ngoài vùng nước nội địa của các quốc gia” và cấm việc nhận chìm các chất thải nguy hại. Kể từ khi Công ước có hiệu lực vào năm 1975, Công ước đã cung cấp một khuôn khổ pháp lý để kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm biển trên quy mô toàn cầu.

Trong khi đó, LP 96 mang lại những đổi mới quan trọng, trong đó “phương pháp phòng ngừa” và “nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền” là hai nguyên tắc quan trọng [8]. Theo LP 96, nghiêm cấm nhận chìm tất cả các chất thải, ngoại trừ những chất thải được xác định trong “reverse list” (danh sách ngược). Danh sách này có nghĩa là chỉ có những chất thải được liệt kê trong Phụ lục I của LP 96 mới được xem xét cấp giấy phép nhận chìm trên biển. Các chất không có trong danh mục này sẽ bị nghiêm cấm nhận chìm xuống biển. Như vậy, có sự khác biệt giữa LP 96 và LC 72. Thay vì cấm đổ chất thải nguy hại như quy định tại Phụ lục I của Công ước, các quốc gia thành viên sẽ cấm đổ chất thải hoặc các vật chất khác không được liệt kê trong Phụ lục I của LP 96. Để được phép nhận chìm chất thải thuộc “danh sách ngược”, phải đáp ứng các yêu cầu đặt ra tại Phụ lục II của LP 96.

Một thực tế cho thấy, trước khi LC 72 cũng như LP 96 chính thức có hiệu lực, ở Hoa Kỳ thì cho phép nhận chìm nhiều loại chất thải có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển, trong đó điển hình như sản phẩm dầu mỏ, chất thải hóa học, vật liệu nạo vét (34% trong số đó bị ô nhiễm), kim loại nặng trong chất thải công nghiệp, rác thải xây dựng, chất thải hóa học hữu cơ. Bên cạnh đó, hơn 55.000 container chất thải phóng xạ đã nhận chìm tại ba địa điểm đại dương ở Thái Bình Dương trong khoảng thời gian từ 1946 đến 1970. Gần

34.000 container chất thải phóng xạ đã được đổ tại ba địa điểm ở đại dương ngoài khơi bờ đông Hoa Kỳ từ năm 1951 đến năm 1962 [9]. Điều này cũng tương tự với Trung Quốc, theo báo cáo của Bộ Sinh thái và Môi trường việc nhận chìm các vật chất ở các vùng biển của Trung Quốc diễn ra phức tạp và khó kiểm soát trong giai đoạn trước khi quốc gia này là thành viên của LC 72 cũng như LP 96 [10]. Đa phần các chất thải và vật chất của các nghành công nghiệp, nông nghiệp, thủy hải sản và các chất nạo vét là những vật chất được nhận chìm ở các vùng biển. Úc cũng là quốc gia có thời điểm gia nhập LC 72 như Trung Quốc khi quốc gia này nhận thấy vấn đề nhận chìm các vật chất ở biển diễn ra ngày càng mạnh mẽ vì mục đích phát triển kinh tế. Theo Cục biến đổi khí hậu, năng lượng, môi trường và nước, quốc gia này có giai đoạn cho phép nhận chìm vật liệu nạo vét, nhận chìm giàn khoan, công trình dầu khí ngoài khơi, nhận chìm tàu thuyền trên biển thậm chí an táng trên biển [11].

Tuy nhiên vấn đề này đã được kiểm soát chặt chẽ sau khi LC 72 có hiệu lực, Hoa Kỳ, Trung Quốc và Úc là thành viên của LC 72 và LP 96. Vật chất nhận chìm ở biển được quản lý chặt chẽ hơn, các quy định đã được xây dựng đầy đủ và nghiêm ngặt hơn, các cơ quan chức năng được thành lập và có cơ chế hoạt động rõ ràng như phân tích trong phần 3.